“2013年大部制后,中国食药监系统总人数达到20万人,但是中国药品审评中心的技术人员仅120人。”西安杨森制药有限公司注册事务总监李卫平近日告诉健康界。他引用数据,再次点出了困扰中国食药监部门的老问题——人力结构倒挂。
“人力结构倒挂”的问题体现在专业技术人员和行政执法人员缺乏,监管部门的职能运行也因此出现一些问题。例如,食药监部门在执法过程中存在“衔接”的现象,也就是行政管理和行政执法之间存在断裂。
2014年4月初,食药监部门和门发布消息,未来将建立“食药”。在国家行政学院副教授胡颖廉看来,“食药”拥有人身和财产强制权,其直接办案有利于实现“衔接”,可以对违法生产经营者产生更强的力。
胡颖廉告诉健康界,现代监管体系的三大支柱是行政管理、风险分析和犯罪打击,分别从政策、技术和执法角度提升监管绩效。
他指出,“在最近20年的新公共管理运动中,发达国家大幅削减了监管部门的行政管理人员,但同时增加了专业技术和行政执法人员,希望实现精细化和扁平化管理。”
李卫平告诉健康界,根据2013年的数据,美国FDA员工遍布在美国各个州,主要用于稽查假药,甚至也派出全球检察办公室,总共人数约1.3万人。同时,美国审评部门人数很强大,员工约4000人。
胡颖廉进一步补充说,美国FDA雇佣了数以千计的医学、化学和食品工程学博士作为技术支撑;执法人员则巡视于企业生产第一线,他们统一,甚至配有等武器。
目前,按照中国的公务员体制,公务员分为综合管理、专业技术、行政执法三类。不过,业界一直在,综合管理人员在中国公务员队伍中所占比例太高,专业技术和行政执法人员被严重边缘化。
胡颖廉指出,人员结构不合理的问题在食药监部门内部同样存在。截至2012年底,全国食药监系统实际拥有行政综合管理人员5.68万人,但技术队伍仅有3.6余人,上述人员中拥有GMP、GSP等专业检查员资质的更少,不足1.5万人。
至于中国药品评审中心人力资源不足的问题,在2014年全国期间,医药企业界代表同样提出了。
事实上,现代化的监管要求依法透明、专业中立,往往需要更多专业技术人员和高效的行政执法人员。但是,中国食药监部门的技术水平和执法能力还远远不足,其数量与综合管理人员出现“倒挂”现象。
在此背景下,本应该在监管中发挥主要作用的专业技术和行政执法人员,却被到一个不太重要的地位。
胡颖廉就此指出,“监管部门公务员的人力配置需要重新架构与定位,不能完全按照传统行政部门的那一套来弄。”
健康界了解到,除了人力结构不合理的问题,监管部门的职能运行同样存在问题。例如,尽管食药监部门都组建了稽查队伍,但其在执法过程中普遍存在“以罚代刑”现象,即用行政处罚替代刑事司法责任,很难将案件移交司法机关,从而降低了违法成本。这就是食品监管部门一直存在的“衔接”问题。
胡颖廉指出,行政执法和刑事司法的边界区分,一直是食药监执法中比较棘手的问题。刑法中有不同“要件”,根据行为是否满足“要件”,执法机关执行,并进行调查、侦查,这看上去似乎很简单。但是,现实当中,很多事件信息都是模糊的,还有一些千丝万缕的深层次问题,边界不大容易区分。
另外,在机构完成后,人力资源势必要启动。2014年4月初,食药监部门和门发布消息,未来将建立“食药”,这引起一阵轩然大波。
设立“食药”并非“突发奇想”,各地早有探索。2010年1月,长沙市治安支队成立下辖食品安全执法大队。2011年5月,成立食品药品犯罪侦查总队。2011年7月,市设立了食品药品案件侦查支队。
在胡颖廉看来,设立“食药”有两方面利好。一方面,刑事司法对食品药品违法犯罪的打击是不分段的,可以全程执法,弥补了“分段监管”的弊端;另一方面,“食药”拥有人身和财产强制权,其直接办案有利于实现“衔接”,可以对违法生产经营者产生更强的力。
2013年机构方案讨论时,就曾披露,“食药”的设立已被上议事日程。当时,有人,仿照森林的模式,在国家食品药品监督管理总局内设局,该部门同时接受业务指导。
值得注意的是,“食药”的设置并不平静。在这一消息发布的同时,一些人就表示担心,食药的设置是否会专门增加一个部门和大量的编制。
对此,胡颖廉指出,在简政放权的大背景下,专门抽出一大批编制来组建“食药”,可能性不会太大,这种设置未来更多是从机关内部来消化。
目前,食药执法人员分在两个部门,一类执法人员在食药系统,另一类执法人员在系统。药监部门有内设的稽查部门,总局下设稽查局,地方也有稽查,有些地方也有稽查大队。除了食药监部门的执法队伍,广东、重庆、辽宁等地都在治安支队里设立了食品药品大队。
因此,关于“食药”的设置,眼下最大的问题是设在何处。事实上,食药监和两个部门还在协调:食药可能希望设在食药,肯定希望设在。
此外,在社会转型期,由于部门过去的一些,对于设置新警种有顾虑,甚至连一些内部人士也有顾虑。有人提出疑问,“食药”新警种的设置是否把市场管死?
胡颖廉指出,“食药”是专业化监管的队伍,焦点在于食药,而不是,只不过他们拥有的身份和的而已。“食药是专业化的监管队伍,不同于传统的,绝对不要把它看成是强制力。”
他进一步指出,设置“食药”,目的不是用强制性的手段去管理市场。“在计划经济时代,恰是行政管理部门去事无巨细地干预市场。市场经济时代需要转变职能,引入“食药”符合现代化监管方向,让“食药”成为市场经济秩序的者,提供良好的竞争,从而把市场搞活。”
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